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中华人民共和国行政复议法释义 第二部分 释义 第六章 法律责任

来源:    编辑:admin    点击:451次    时间:2018-08-21
本章是关于违反行政复议法的行为应承担的法律责任的规定。
        法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任,是由国家强制力来保障实施的,是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任,是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征,对于维护法律尊严,教育违法者和广大公民遵守法律具有重要意义。
        法律责任是行政法律、法规必不可少的重要组成部分,占有重要的地位。任何一项完整的行政法律规范,都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这样三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定,就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现,从而使之形同虚设。因此,在法律、法规、规章中,根据其所调整的社会关系的性质、特点,正确、合理地选择、规定法律责任的条款,对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。
        法律责任从性质上说可分为三种:行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。其具体承担方式,又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。采取何种法律责任形式,应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。
        行政复议制度作为一种行政机关内部的监督纠错机制和对公民、法人或者其他组织这些行政相对人的救济手段,也必须根据其性质和特点规定相应的法律责任,这是确保行政复议活动能够合法、高效地进行的重要保障。因此,在行政复议法中对法律责任问题作出了明确的规定。根据行政复议的性质和特点,其法律责任的种类包括行政法律责任和刑事法律责任,重点是行政法律责任中的行政处分责任。承担法律责任的主体主要是行政复议机关及其工作人员及被申请人,即作出具体行政行为的行政机关等。
        本章共分五条,针对行政复议机关及其工作人员、被申请人违反行政复议法的行为,规定了行政和刑事二种法律责任。
        第三十四条    行政复议机关违反本法规定,无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的,或者在法定期限内不作出行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请,造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        【释义】    本条是关于行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的,或者在法定期限内不作出行政复议决定的违法行为所应承担法律责任的规定。
        本条对三种违反行政复议法的行为规定了法律责任:
        第一,行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的。《行政复议法》第十七条明确规定:“行政复议机关接到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”这就是说,对申请人提出的行政复议申请,除了行政复议法明确规定为不属于行政复议受案范围的外,行政复议机关都应当予以受理。根据行政复议法的规定,不属于行政复议受案范围的有:(一)申请人对全国人大及其常委会制定的法律,对国务院制定的行政法规,地方人大及其常委会制定的地方性法规,国务院部门、省级政府和有立法权的市级政府制定的规章提出的行政复议申请;(二)申请人对不是由具体行政行为附带出来的抽象行政行为提出的行政复议申请。就是说,申请人的行政复议申请中,没有侵犯了自身权利的具体行政行为存在,只有抽象行政行为,这不在行政复议的受案范围之内;(三)申请人不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定而提出的行政复议申请;(四)申请人不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理而提出的行政复议申请;(五)国防、外交等国家行为。除了上述五类情况外,对申请人提出的行政复议申请,行政复议机关都必须受理,否则就是不作为的违法行为,应当承担相应的法律责任。
        第二,行政复议机关不按照规定转送行政复议申请的。《行政复议法》第十八条规定:“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起五日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”根据这一规定,行政复议机关在接到申请人的行政复议申请后,经审查认为应当属于其他行政复议机关受理的,必须在五日内及时转送,并告知申请人。否则,就是不作为的违法行为,应承担相应的法律责任。
        第三,行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的。《行政复议法》第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外,情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据这一规定,除了情况比较复杂的案件外,行政复议机关应当在受理复议申请之日起六十日内依法作出行政复议决定;情况比较复杂的复议案件,如一些土地、矿藏、森林、山岭等自然资源确权的复议案件,因为纠纷由来已久,情况复杂,复议机关调查取证的难度比较大,因而办理案件所需时间较长。对于这类案件,经行政复议机关的负责人批准,可以延长一个月的时间作出行政复议决定,即行政复议机关最迟应当在九十日内作出行政复议决定。如果行政复议机关超过法定的六十日、九十日的办案期限,没有作出行政复议决定,即为不作为的违法失职行为,应承担相应的法律责任。
        对于以上三种违法行为,本条规定承担法律责任的形式是行政责任。
        行政责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。行政处罚是国家法律制度的重要组成部分,是行政机关依法进行行政管理,保障法律贯彻实施的重要手段,是行政责任中的一种形式、第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》,这部法律从行政处罚的设定、实施机关、处罚程序等方面对行政处罚进行了规范,从而完善了我国的法律责任制度,对于保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。根据行政处罚法的规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照行政处罚法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。行政处罚的种类有:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。
        除了行政处罚以外,行政责任还有一种重要的形式就是行政处分,它适用于国家行政机关内部,是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。本条只规定了行政处分这一行政责任。行政复议机关违反行政复议法规定,无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的,或者在法定期限内不作出行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请,造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        第三十五条    行政复议机关工作人员在行政复议活动中,徇私舞弊或者有其他读职、失职行为的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
        【释义】    本条是关于行政复议机关工作人员在行政复议活动中,徇私舞弊或者有其他读职、失职的违法行为,所应承担的法律责任的规定。
        《行政复议法》第三十四条主要是对行政复议机关的不作为的读职行为规定了法律责任,而本条主要是对行政复议机关的工作人员徇私舞弊等读职行为规定了法律责任。行政复议机关的工作人员,作为专门从事行政复议工作的国家公务员,应当恪尽职守,依照行政复议法的规定,认真履行自己的职责,在行政复议工作的全部过程中,从行政复议申请的受理、审查到最后作出行政复议决定,都要依法履行好职责,决不能有任何读职行为。行政复议机关工作人员在行政复议活动中的渎职行为主要有两类:一类是不作为的读职行为。所谓不作为,是指依照法律规定本应履行某些职责,而不予履行或者延迟履行的行为。比如在行政复议受理阶段,对申请人的行政复议申请,应当受理而不予受理;对应转送其他行政复议机关受理的行政复议申请不依法转送;在行政复议审查阶段,对申请人提出的申请行政复议机关进行调查取证的要求不予理睬,只进行书面审查;在行政复议决定阶段,超过法定期限不作出行政复议决定等。另一类是徇私舞弊的演职行为。表现为行政复议机关工作人员徇私枉法,在复议工作中接受申请人、被申请人或第三人给予的好处,如宴请、礼品,甚至是金钱的贿赂,从而悻离行政复议合法、公正的原则,枉法作出与事实不符,于法无据的复议决定,造成行政复议中的冤假错案,不仅损害公民、法人和其他组织的合法权益,而且也使行政复议工作不能取信于民,损害了党和政府的形象。因此,对行政复议机关工作人员的徇私舞弊和其他读职行为必须严加惩处,依法追究相应的法律责任。本条对行政复议机关的工作人员的违法行为规定了行政处分和刑事责任两种法律责任。
        一、行政处分。行政处分是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁,在国家公务员暂行条例颁布之前,其法律依据主要有两个:一个是1957年全国人大常委会批准、国务院颁布的国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定,该条例对奖惩的目的、条件、种类及其适用程序,都作了比较详细的规定;同时规定,事业单位也参照执行。另一个是1988年国务院颁布的国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定。该规定着重对贪污贿赂行为的行政处分作了比较全面和具体的规定,实际上是对1957年奖惩暂行条例部分内容的修改和补充。1993年8月14日,国务院颁布了国家公务员暂行条例,该条例对行政处分的种类和适用作了规定,是对国家公务员实施行政处分的主要依据。根据国家公务员暂行条例的规定,行政处分分为六种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。本条对行政复议机关工作人员徇私舞弊和其他读职行为,没有笼统地规定为给予行政处分,而是针对违法行为的严重程度规定了一个给予不同种类行政处分的阶梯;对于情节不很严重的违法行为,规定了警告、记过、记大过这三个程度相对比较轻的处分种类;对于情节比较严重的违法行为,规定了降级、撤职、开除这三个程度相对比较重的处分种类,这样规定的好处是:第一,体现了过罚相当的原则。所谓过罚相当,是指给予一个人的处罚程度要与其所犯过错的大小相适应,既不能给予所犯违法行为比较轻的人以较重的处罚,也不能给予所犯违法行为比较重的人以较轻的处罚,从而做到追究违法行为不枉不纵。第二,有利于执法标准的统一。在以往的立法中,关于对违法行为规定什么种类的行政处分,往往不作细致的规定,这样就容易造成在执法过程中的标准不统一,对同样的违法行为,给予的处分种类可能不一样,有的严一些,有的宽一些,影响法律的严肃性。在行政复议法的立法过程中,我们注意了这一问题,规定了一个不同种类行政处分的梯度,这样有利于执法标准的统一,以维护法律的尊严和严肃性。
        二、刑事责任。刑事责任,又称刑罚,是依据国家刑事法律规定,对实施犯罪行为的行为人所给予的处罚。行政处罚和刑罚的本质区别在于行政处罚是对实施尚未构成犯罪的轻微违法行为的当事人所给予的处罚;而刑罚是对实施犯罪行为的当事人所给予的处罚。所谓犯罪,是指一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有资产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会,依照法律应当受刑罚处罚的行为。依照我国刑法的规定,刑罚包括主刑和附加刑两种。主刑有:管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有:罚金、剥夺政治权利和没收财产。此外,对于犯罪的外国人,可以独立适用或者附加适用驱逐出境。
        八届人大五次会议通过了对刑法的修订案,修订后的刑法对国家机关的工作人员的读职犯罪明确规定了法律责任,《刑法》第三百九十七条第二款规定:“国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪(即渎职罪)的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定”。
        第三十六条    被申请人违反本法规定,不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过。记大过的行政处分;进行报复陷害的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
        【释义】    本条是关于被申请人故意破坏行政复议工作所应承担的法律责任的规定。
        本条规定了三种违法行为:第一,被申请人不提出书面答复的。行政复议法规定,公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。被申请人及时对申请人的复议申请作出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,是被申请人必须履行的法定义务,它有利于行政复议机关全面了解情况,更好地对复议申请进行审查,从而作出正确的行政复议决定。如果被申请人不履行这一义务,在收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,不提出书面答复,或者不提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料,对直接负责的主管人和其他直接责任人员要追究相应的行政、刑事法律责任。在实践中,少数行政机关工作人员,甚至是一些领导干部,缺乏法律意识,对行政复议很不重视。当公民、法人或者其他组织对本机关的行政行为不服,申请行政复议时,就认为申请人是不服管理,是成心捣乱的刁民;认为行政复议机关受理复议申请是小题大作,没事找事,因而对行政复议机关发送的行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件不理不睬,既不提交书面答复,也不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,抗拒或者故意破坏行政复议工作,使行政复议工作难以顺利进行。对被申请人这种不履行法定义务的违法行为,行政复议法规定了严格的法律责任,以制裁这种不作为的违法行为,保障行政复议的顺利进行。
        第二,被申请人阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。行政复议法规定,公民法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的,可以依照行政复议法申请行政复议,同时,如果行政机关的具体行政行为是依据除规章以外的国务院部门及其工作机构的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件、乡或镇人民政府的规定而作出的,公民法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议的同时,可以申请行政复议机关对该规范性文件予以审查。可见,公民、法人或者其他组织依法对行政机关的行政行为申请行政复议是法律赋予的权利,是神圣不可侵犯的,必须得到依法保护。如果被申请复议的行政机关阻挠公民、法人或者其他组织申请行政复议,就是侵犯他们的行政复议权,是违反行政复议法的,应当承担相应的行政、刑事法律责任。
        第三,对申请人、第三人等有关人员进行报复陷害的。这里所指的被申请人的报复陷害对象主要有申请人、第三人和向行政复议机关提供情况的有关组织和人员。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,依法向有关行政复议机关提起行政复议,是公民、法人或者其他组织作为行政相对人应当享有的法定权利。被申请人与申请人之间的关系是行政管理人与行政管理相对人之间的关系,二者在日常生活中存在着管理与被管理的关系。在行政复议中,申请人与被申请人处于同等的法律地位,都是行政复议参加人。因此作为被申请人的行政机关,应当尊重申请人行使行政复议的权利,正确认识法律规定行政复议这种权利救济手段的必要性。“依法治国,建设社会主义法治国家”是我国宪法所确立的治国方略,依法治国一个很重要的方面是行政机关的依法行政。如果行政机关没有依法行政,违法的作为或不作为行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害,就要本着有错必纠的原则,积极纠正错误,对申请人受损的权益进行救济和赔偿。在公民、法人或者其他组织申请行政复议的情况下,作为被申请人的行政机关如果非但不认错改错,而且还对申请人进行打击报复,那就是错上加错,是无视国家法律的违法犯罪行为。实践中,确有个别行政机关对申请行政复议的公民、法人或者其他组织进行打击报复,结果造成申请人虽然在行政复议中获得了胜利,行政复议机关撤销了行政机关的原具体行政行为,但由于作为被申请人的行政机关的报复陷害,造成受损害的权利实际上没有得到救济,甚至还殃及到自身和亲友的其他合法权益,使申请人长期不能正常生产和生活,严重侵害了他们的合法权利。同时也使其他权利受到侵害的公民、法人或者其他组织因为怕被报复陷害而不敢再申请复议,这样就使行政机关行使权利失去了监督,从而破坏了行政复议制度。
        《行政复议法》第十条第三款规定:“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。”比如村民甲、村民乙因宅基地边界划定发生纠纷,乡政府对此作出一个宅基地边界划分的确权决定。村民甲不服此确权决定,向县政府申请行政复议。县政府作为行政复议机关,即可将村民乙追究为第三人参加行政复议。作为被申请人的行政机关如对第三人进行报复陷害,也要依法承担法律责任。
        行政复议法规定,行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况。如果作为被申请人的行政机关对向行政复议机关提供真实情况的有关组织和人员进行打击报复,要依法承担相应的行政、刑事责任。
        对以上三种违法行为,本条规定了两种法律责任:行政责任和刑事责任。第一,行政责任。被申请人违反行政复议法规定,不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;进行报复陷害的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。行政处分的种类有六种,从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。警告,有提醒注意、不致再犯的意思,属于申诫处分。它可以是口头的,也可以是书面的,由处分机关选择适用。警告一般适用于轻微的行政违法行为,是行政处分中最轻的一种。根据国家公务员暂行条例的规定,国家公务员受警告处分期间,可以晋升工资档次,但不得晋升职务和级别。记过、记大过,这是两种程度有所区别的行政处分。一般来说,记过、记大过适用于国家工作人员的行为违反了行政法的规定,给国家和人民造成了一定的损失,给予警告处分过轻,给予降级处分过重的情况。降级,作为一种行政处分,其含义是降低公务员的职务级别。根据国家公务员条例的规定,“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务,级别分为十五级,分别规定了从办事员到国务院总理的职级。给予降级的行政处分就是由原来的职务级别往下降,如由局级降为处级,由处级降为科级等,同时,对公务员工资中的级别工资也要予以相应地降低。国家公务员实行职级工资制,工资主要有职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。降级也要降低工资中的级别工资。受降级处分期间,不得晋升职务和级别,也不得晋升工资档次。撤职,国家公务员的行政违法行为,给国家和人民利益造成重大损失,不适合继续担任行政职务的,可以给予撤职处分。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受撤职处分期间,不得晋升工资和级别,并不能晋升工资档次。开除,是指受处分人不适合继续在国家机关工作,国家机关取消其公务员资格令其离开的处分形式。开除是最严厉的一种处分,适用于公务员犯有违法行为,给国家和人民造成了极其严重的损失,丧失了国家公务员的资格的情况。开除的行政处分不能解除。根据国家公务员暂行条例的规定,给予国家公务员行政处分,依法分别由任免机关或者行政监察机关决定;其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员,必须报县级人民政府批准。国家公务员受开除以外的行政处分,分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是,解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。国家公务员在受行政处分期间,有特殊贡献的,可以提前解除行政处分。解除行政处分后,晋升职务、级别和工资档次不再受行政处分的影响。行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。
        第二,刑事责任。首先,被申请人违反本法规定,不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者组织依法申请行政复议的,构成犯罪的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。新修订的《刑法》第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定”。其次,被申请人对申请人、第三人及提供真实情况的有关人员进行报复陷害,构成犯罪的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。《刑法》第二百五十四条明确规定:“国家机关工作人员滥用职权、假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑”。
        行政复议机关工作人员是指行政复议机关中专门从事复议工作的人员。依法履行行政复议的职责既是行政复议机关赋予其工作人员的职权,也是一种对国家的义务。因此,行政复议机关工作人员在行政复议工作中,无论是审查公民、法人或者其他组织的行政复议申请,还是调查取证、审查行政复议案件等,都应当严格依法公正地行使权力、履行职责,不得失职,更不能徇私舞弊、贪赃枉法,否则将构成违法行为,并承担相应的法律责任。
        第三十七条    被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        【释义】    本条是关于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的行为,所应承担的法律责任的规定。
        《行政复议法》第三十二条明确规定:“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。行政复议机关作出的行政复议决定,一经送达,即发生法律效力,申请人、被申请人和第三人都必须执行。履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务,如果其拒绝履行,就构成行政违法行为,应当承担一定的法律责任。实践中,一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生,主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形,而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法,并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定职责,而决定其在一定期限内履行时,被申请人不能正确对待,认为是行政复议机关不给面子,成心跟自己过不去,从而对行政复议决定采取抵制的态度,不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。如有的行政机关对当事人处以罚款的行政处罚,当事人不服,向该行政机关的上级行政部门申请行政复议,行政复议机关经审查认为当事人的违法情节较轻,原处罚决定适用法律不当,因而作出撤销原处罚决定,责令重新作出处罚决定的行政复议决定。原处罚机关接到行政复议决定后,如拒不退还给当事人收取的罚款,就属于拒不执行行政复议决定的违法行为,根据本条的规定,应当承担相应的行政责任。
        行政责任是指实施违反行政法规定的义务的行为所必须承担的法律后果。追究行政责任的形式有两种:一种是行政处分,一种是行政处罚。行政处分和行政处罚虽然同属行政责任的一种,但二者是不同的:第一,适用对象不同,行政处分只适用于国家机关、企业事业单位所属的人员,不适用于社会上一般的公民;而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织。第二,适用的违法行为不同,行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为,但行政处分适用的是一般的违法失职行为,而行政处罚则适用于违反某种特定的,设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为。第三,实施处罚的机关不同。实施行政处分的机关必须是被处分人员所在单位或者行政监察机关,实施行政处罚的机关是国家法律规定的具有行政处罚权的行政机关,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定,在其法定权限内委托的组织。第四,执行不同。行政处分只能由国家机关和事业单位执行;而行政处罚则由行政机关执行,也可由行政机关申请人民法院强制执行。第五,救济的渠道不同。行政处罚的救济渠道为行政复议和行政诉讼,当事人对行政处罚不服的,可以向该行政机关的上级行政机关申请行政复议,也可以向人民法院就行政机关的行政处罚行为提起行政诉讼。行政处分的救济渠道为复核和申诉,当事人对行政处分不服的,可以在接到处分决定之日起三十日内向原处分机关申请复核,或者向行政监察机关申诉。受理复核和申诉的行政机关或者监察机关经审查认为原行政处分决定是错误的,应当及时予以纠正;造成名誉损害的,应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉;造成经济损失的,应当负赔偿责任。
        行政机关接到行政复议决定后,必须在复议决定所规定的期限内予以履行,如拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定,应当承担相应的行政责任:对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。作为被申请人的行政机关不履行行政复议决定,属于行政机关违法,其法定代表人负有首要的、当然的责任,加之行政处分的对象只能是具体的人,而不能是组织,因此,当被申请人拒不履行行政复议决定时,就应由其法定代表人承担行政处分责任。另外,行政机关及其工作人员承担行政法律责任的方式除了行政处分外,还有行政赔偿、经济处罚等多种形式。采取何种具体法律责任形式,应当考虑制止违法行为的有效性、侵害对象、责任主体和侵害程度等多种因素。鉴于被申请人不履行行政复议决定的违法特点和被申请人与行政复议机关在行政管理系统中的相互关系,从总体上看,通过规定行政处分这种责任方式,就可以有效地防止不履行行政复议决定的违法行为。因此,在本条中,只规定了行政处分这种制裁措施,而没有规定其他责任形式。
        第三十八条    行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人进行打击报复或者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建议,有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。
        【释义】    本条是关于行政复议机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、柯私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建议的规定。
        《行政复议法》第三条第五项规定了行政复议机构可以对被申请人违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。根据这一规定,行政复议机关负责法制工作的机构,即行政复议机构对行政机关拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等违反行政复议法的行为提出建议,是其必须履行的法定职责。行政复议机关内部负责法制工作的机构具体负责办理行政复议事项,其工作性质决定了它最能发现行政机关违反行政复议法的行为。为了使本章规定的法律责任能够落实,必须要建立一种追究法律责任的起动机制,行政复议机构发现违法行为后,向有关行政机关提出建议,由有关行政机关依照行政复议法和有关法律、行政法规的规定作出处理。
        目前承担行政复议工作的行政复议机构包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据原来的行政复议条例的规定,县级以上的地方各级人民政府的行政复议机构,应当设在政府法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已经比较健全,特别是省、市两级,绝大部分都设有法制工作机构。县一级政府,据有关部门1996年的统计,有70%的县政府设有法制工作机构,承担行政复议工作。
        在行政复议法的审议过程中,有的常委委员曾经提出,本条关于行政复议机构的建议权的规定在性质上不属于法律责任,不应当放在法律责任一章中,建议删去,或放在另外一章中。针对这一意见和其他几个有争议的重大问题,我们与国务院法制办的同志一道赴广西、广东、江西三省区进行调研,听取当地人大及政府法制部门的同志的意见。在座谈中大多数同志一致认为,规定法制机构具有建议权是十分必要的,虽然性质上不属于法律责任,但起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用,复议机构在工作中最容易发现各种违反行政复议法的违法行为,因此由它来行使监督职责,发现违法行为向有关行政机关提出建议,由有关机关依法作出处理,有利于法律责任一章规定的落实,从而保障行政复议法的贯彻实施。建议法律责任一章中保留这一条的规定,同时在总则有关复议机构职责一条的规定中增加这方面的内容,以使前后照应。我们经认真研究,认为这些同志的意见是正确的,应当在法律责任一章中保留本条有关行政复议机构行使建议权的规定,同时在总则第三条有关复议机构职责一条的规定中增加一项内容:行政复议机关负责法制工作的机构对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。
        这里应当指出的是,行政复议机关负责法制工作的机构对违反行政复议法规定的行为提出处理建议,只是行使一种建议权,并不能取代有关行政机关作出具体的处理决定。因为行政复议机关负责法制工作的机构只是行政复议机关的一个内设机构,不是处理对象的上级行政机关,没有对处理对象的行政处理权,无权对作为处理对象的行政机关作出处理决定。这里的处理对象,包括行政复议机关、被申请人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这里的“有关行政机关”包括行政监察机关、处理对象的上级行政机关及所在的行政机关,这些机关接到行政复议机关负责法制工作的机构的建议后,应当依照行政复议法、行政监察法、国家公务员暂行条例等法律、行政法规的规定作出处理。行政监察法对行政监察机关的监察程序作出了明确规定:监察机关对需要调查处理的事项进行初步审查;认为有违反行政纪律的事实,需要追究行政纪律责任的,予以立案;组织实施调查,收集有关证据;有证据证明违反行政纪律,需要给予行政处分或者作出其他处理的,进行审理;作出监察决定或者提出监察建议。重要、复杂案件的立案,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。监察机关立案调查的案件,应当自立案之日起六个月内结案;因特殊原因需要延长办案期限的,可以适当延长,但是最长不得超过一年,并应当报上一级监察机关备案。监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩。监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经国务院同意。监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。对监察决定不服的,可以自收到监察决定之日起三十日内向作出决定的监察机关申请复审,监察机关应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定;对复审决定仍不服的,可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。复审、复核期间,不停止原决定的执行。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。
        在法律责任一章中规定某一组织在发现违法行为后向有关部门提出处理建议权,在其他一些法律中也出现过,如《妇女权益保障法》第四十八条第二款规定:“妇女的合法权益受到侵害时,被侵害人可以向妇女组织投诉,妇女组织应当要求有关部门或者单位查处,保护被侵害妇女的合法权益。”妇联组织作为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带,最容易发现各种侵害妇女合法权益的违法行为。因此《妇女权益保障法》在法律责任一章中规定妇女组织接到投诉后,应当要求有关部门或者单位予以查处,从而起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用,这同行政复议法规定的行政复议机构建议权的作用是一致的。