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中华人民共和国行政许可法释义 第二章 行政许可的设定

来源:    编辑:admin    点击:588次    时间:2018-10-08
 本章的内容包括两个方面:一是行政许可的设定范围,即设定行政许可应当遵循的原则,哪些事项可以设定行政许可,哪些事项不能设定行政许可等,以解决设定的内容问题。二是行政许可的设定权限。我国是一个统一的多民族国家,在坚持中央集中统一领导的前提下,充分发挥地方的积极性和主动性,表现在立法体制上,实行一元的、多层次的立法体制。全国人大及其常委会行使国家的立法权,在此之外,国务院可以制定行政法规,省级人大及其常委会可以制定地方性法规,国务院部门和省级人民政府(包括较大的市)可以制定规章。在这个多层次的立法体制当中,需要明确各个立法主体在设定行政许可中的权限范围。本法根据立法法关于立法权限的划分,对各个立法主体的设定权限作了规定。取消了曾经设定过大量行政许可的部门规章和较大的市的政府规章的设定权,省级政府规章也只能设定临时性的行政许可,并且规定规章以下的其他规范性文件一律不得设定行政许可,大大减少了行政许可的设定主体。同时本章还对行政许可的设定程序作了必要的规定,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况等,以确保行政许可设定的适当性和必要性。这些规定都是对行政许可制度的重大改革和完善,必将产生深远而重大的影响。
        第十一条    设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。
        【释义】    本条是关于行政许可设定原则的规定。
        一、应当遵循经济和社会发展规律
        行政许可的设定与经济和社会发展的程度直接相关。特定领域的行政许可权力始终离不开特定的经济发展水平与社会的发达程度。生产力决定生产关系,生产关系反作用于生产力;经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础。这是历史唯物主义对经济和社会发展规律的总结和探索。行政许可属于行政管理制度,属于上层建筑领域里的组成部分。对行政许可管理手段的运用,要符合经济社会发展规律。行政许可运用得当,可以调节经济和社会中的各种矛盾,促进经济和社会的发展;反之,行政许可运用不得当,滥设许可,使经济发展成本过高,就会阻碍经济和社会的发展。改革开放以来,经过十几年的发展,我国已经在很多必要的行政管理领域设置了行政许可制度,在维护经济和社会秩序,保障国家、社会和公民的权利和利益方面,起到了积极作用,但由于缺乏统一的法律规定,许可设置过多过滥,程序繁琐,很多方面已经走向反面,成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度,有些还成为腐败的温床,弊端日益显露。为了克服不当行政许可给经济发展带来的阻力,一些地方首先自发地开展了行政审批制度的改革,减少行政审批,规范审批程序,方便当事人办事。这一改革随后被中央肯定,进而在全国范围开展行政审批改革,并将改革成果法律化,这显示了我们对行政许可制度认识的深化。
        二、应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性
        无论是将行政许可理解为普遍禁止的解除,还是对公民权利的赋予,亦或是解禁与赋权的统一,行政许可都涉及公民的权利和自由。因此,在设定行政许可时,要正确对待公民的权利和自由,要有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。人是社会的细胞和要素。人类社会发展的历史一再表明,一个社会是否有活力,是否具有发展潜力,最关键的是要看这个社会中的人是否能保持活力,充分发挥其创造力。如果在一个社会里,个人的任何行动都需经许可后才能行动,这个社会肯定缺少发展的内在活力;相反,赋予个人权利和自由,就会最大限度地发挥个人的聪明才智,保证社会物质财的增加,促进社会的进步与发展。一个发达的文明社会必然是其社会成员的聪明才智得到极大发挥的社会。行政可具有双重性,合理设定,可以有效地配置社会资源,为个人施展才智创造良好的社会秩序。相反,设置过多过滥,或者不合理,必然抑制个人的创造性和积极性,影响其聪明才智的发挥。因此,设定行政许可,应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性和主动性。所设定的行政许可,应当是政府行政管理最必要的,应将其限定在限制和影响公民权利和自由最低限度方面,更不能造成事实上遏制甚至剥夺公民的权利和自由。近年来个别地方曾发生过公民申请结婚登记时,竟要检查申请人的处女膜,以确定其是否有婚前性行为,不让检查就不准登记。这是荒诞的,是对公民隐私权的粗暴侵犯。
        三、维护公共利益和社会秩序
        人对自由的向往和追求,必然导致其超越既有的约束和限制,而人是社会中的人,必须与他人共同生存生活。这就需要在保障个人自由的同时,维护公共利益和社会秩序。行政许可的设定,很多是出于维护公共利益和社会秩序的直接需要。对于直接关系国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全以及生态环境保护的事项,如爆炸危险物品的生产、储存、运输、销售以及使用,机动车的驾驶等,不仅是可以设定行政许可,而且是应当设定行政许可,不得存在管理上的漏洞,否则,后果是非常严重的。
        四、促进经济、社会和生态环境协调发展
        整个人类社会发展的历史就是一部人类不断改造自然、征服自然的历史。在人类的历史进程中,人类本身不仅单纯从大自然那里获取了维持生存与发展的物质资料,而且改造了自然。在人类与自然的关系问题上,人类社会经历了一条曲折的道路。随着人类改造自然的能力提高,对自然界的开发不断加大,从而导致自然生态不平衡问题,各种生态环境问题日益显现,如水源污染、矿产资源枯竭、野生动物灭绝等,人类的生存环境受到破坏。在此情况下,人类开始认识到人与自然的相互依赖性,强调对自然的保护,人与自然的和谐相处。为此,通过行政许可制度调整人与自然的关系,如设置采矿许可、狩猎许可、排污许可等,以促进对自然资源的合理利用与保护。因此,设定行政许可,要兼顾经济、社会和生态环境的协调发展。
        第十二条    下列事项可以设定行政许可:
        (一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
        (二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
        (三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
        (四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;
        (五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;
        (六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
        【释义】    本条是关于行政许可设定范围的规定。
        一、行政许可设定范围的复杂性
        行政许可的设定范围,即哪些事项可以设定行政许可,哪些事项不能设定行政许可,任由公民自主决定或者由市场调节。这是一个非常复杂的问题,也是一个世界性的难题。这个问题的实质是行政权力和公民权利之间的关系,意味着在多大程度上行政权力可以干预公民的私人权利。对这个问题的探索,实际是对政府管理规律的探索,社会发展规律的探索。从目前来看,无论是在理论上和还是在实践上都还没有很好地解决这个问题。世界各国解决此问题的基本方法是个案解决,一事一议,通过单行的法律、法规,按照法定的程序来决定。为什么大都采取这种办法呢?因为某一事项是否设定许可,具有不确定性。第一,行政许可的设定具有时间性。有些事项,在此时不需要许可,但随着社会的发展,其活动与公共利益的紧密性加强,因而需要设定许可。如在自由资本主义时期,需经许可的事项很少,而到了垄断资本主义时期,需经许可的事项大量增加。这其中有些事项在自由资本主义时期就存在。汽车在最初制造出来时,是没有许可证的;驾驶汽车也是不需要执照的。但后来汽车多了起来,汽车业与公共安全非常密切,因此才规定生产汽车、驾驶汽车需要事先获得许可。第二,行政许可的设定具有地域性。有些事项,在此一地域范围内需要许可,在彼一地域范围内不需要许可。比如现在许多城市对养狗实行许可证制度,养狗需要先到行政主管机关登记注册,交纳有关费用,然后才能养狗,否则即为违法。而在一些农村地区,养狗是很普通的事,根本不需要许可登记。第三,行政许可的设定与特定的社会背景有关。在有些社会背景下,人与自然的矛盾比较突出,为了保持可持续发展,就需要限制人类的活动,对人类的某些活动加以限制和约束,实行许可制度。而在有些地区和时代,人类与自然的矛盾不突出,人类的活动对自然没有构成威胁,因而不需要许可。如在一个水资源紧缺的社会,对水资源开采利用,通常采取许可制度管理;而在一个水资源丰富的社会里,对水资源的开采和利用就不需要许可。第四,行政许可的对象具有广泛性、复杂性和差异性,在进行抽象归纳时,面临的立法技术困难比较多,相反,个案解决则可以回避诸多困难和矛盾。
        尽管规定行政许可的设定范围存在诸多困难,本法还是根据中国的国情,对行政许可的设定范围作了原则界定。为什么本法要对设定范围作出界定呢?第一,我国由计划经济转向市场经济,也就是由政府什么都管转到有选择性的管,这就需要回答该管什么,不该管什么的问题。对这个问题的回答实际是对社会主义市场经济规律的探索。资本主义社会的发展是从自由资本主义到垄断资本主义,从不干预到干预社会和经济生活,因而它可以根据发生的社会问题来逐个解决,这就形成他们在行政许可制度上的立法特点。第二,我国的立法主体比较多,在中央有全国人大及其常委会、国务院;在地方有三十一个省、自治区、直辖市,需要统一行政许可的立法标准和范围。第三,在现实生活中存在一种倾向,一讲行政管理,就要审批。于是什么事情都要设定行政许可,导致行政许可过多过滥。这就需要通过设定范围来减少行政许可,实现政府职能的转变。
        二、行政许可设定范围的解决模式
        国务院提请审议的行政许可法草案对设定范围的规定,采取的是“先总说、后分说、再排除”的模式。即先列举可以设定行政许可的事项范围,然后将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类,对适用各类行政许可的事项再作出列举,并相应地规定特许、认可、核准、登记四类行政许可的特别程序。最后对不得设定行政许可的事项作出列举。这一方案从形式逻辑上讲是比较理想的,但在实际设定条文中遇到诸多问题。在审议和征求意见过程中,对这一方案提出了不少修改建议,如只总说,不分说;或者只分说,不总说;或者只列举不得设定的范围等。二次审议稿曾采取只分说不总说的办法,因为分类列举的范围与总的列举的范围是重复的,立法上没有必要重复。在最后的立法决策上,是采取正面规定与排除相结合的办法解决设定范围问题。为什么采取这个方案呢?这与对行政许可的分类有关。
        国务院提出的行政许可法草案的基本思路是以对行政许可定义的界定为出发点,进而将行政许可分为五类,通过分类来具体确定各类行政许可的适用范围和有关程序,以此来构篇谋局。但对于是否分类、如何分类,不同意见比较多,在九届全国人大常委会审议和征求意见的过程中,在这个问题上就有不同意见。
        一种意见认为,草案对行政许可的分类存在一些问题:一是,各类行政许可的名称和含义同现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不一致,不仅对法律、法规要作出大量修改,执行中也容易出现分歧。比如,按照现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓,特许类是指对申请人有特别严格限制的许可,如持枪许可、烟草专卖许可等,而草案将其列入普通许可类中,概念不够科学。二是,各类行政许可之间有交叉,界线难以划清,并且未能涵盖现行的行政许可事项,比如普通许可类的事项与核准类的事项就有重复,执行中难免会引起混乱。三是,有些类别如认可、核准、登记,是否属于行政许可,还值得研究。从发展来看,这些类别将会转移给社会中介组织办理。现在将其定位于行政许可,会限制行政审批制度的改革空间。四是,从行政法理论来看,普通许可和特许是许可的类别,认可、核准、登记是许可的形式,分类的标准不统一。因此,一些同志建议将行政许可只分为两类,即普通许可和特许,而将认可、核准、登记等事项交由社会中介组织办理。还有一些同志提出,行政许可制度比较复杂,在本法中对行政许可作出具体分类,困难很大,分类过多也不便于当事人办事,建议不作分类,而从完善行政许可设定权、行政许可实施程序上规范行政许可行为,达到减少行政审批的目的。具体事项的许可形式可由单行法律、法规规定。这也是多数国家通行的做法。
        另一种意见认为:在本法中对行政许可进行分类并相应地规定不同的特别程序,是十分必要的,对于改革行政许可制度、规范行政许可行为、减少行政审批项目,以此推动政府职能转变,具有重要作用。一是,现行法律、法规中行政许可名目繁多,缺乏可以遵循的标准和规范,因而在设定行政许可时随意性很大,什么事项可以设定许可,什么事项只能设定什么样的许可,缺少客观标准。二是,草案对行政许可的分类是按照不同行政许可的不同性质、功能和适用范围确定的,很重要的一个目的是相应地规定不同的特别程序,有的需要进行实质审查,有的只需进行形式审查,有的要经拍卖,有的要经考试,宜严则严,宜简则简。这样,便于规范、监督实施行政许可的行为,防止执法扰民,以方便当事人办事。三是,将行政许可划分为五类,既借鉴了国外的做法,又尽可能与现行的法律、法规相衔接。其中,普通许可、特许的分类确实与现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不同,需要通过宣传、实践使各方面逐渐适应和认同。四是,有些认可和核准的事项,随着经济发展、改革深化,今后势必由行业组织、中介机构办理,但这需要有一个过程。即使如此,最终也还总会有一些认可、核准事项只能由行政机关办理。
        在进行三审时,有些常委委员对此进一步提出了意见:一是,认为认可、核准不属于行政许可,而只是行政机关决定是否准予许可的手段和方式。有些行政许可形式随着政府职能转变,将会逐步移交行业组织或者中介组织办理,现在将其列入行政许可,不利于减少审批,不利于政府职能转变。二是,对各类行政许可的适用范围有不同意见,比如草案规定特许适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置以及直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入,一些委员认为特许应当适用于涉及国家安全、公共安全、生命财产安全和人身健康需要实施严格管理的事项。立法机关经研究认为:通过分类,对行政许可进行分类规范、分类指导,出发点是好的,所作研究也是有益的。但是,考虑到目前行政审批制度改革尚在进行之中,对行政许可的类别和适用范围还有不同意见,确定科学分类的客观条件还不够成熟。因此将各类的适用范围合并,形成了现在的行政许可的设定范围。
        三、行政许可的设定范围
        (一)行政机关准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的事项
        这一类事项的范围非常广泛,包括直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。这一类事项设定行政许可的目的是防止危险和保障安全。其主要特点是:第一,在这些范围内,相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动,需经批准;第二,许可事项一般没有数量控制;第三,法律、法规对这类许可事项规定的条件和标准比较明确,行政机关的自由裁量权受到限制;第四,能否取得许可,与申请人自身的条件有关,并且取得的许可不得转让。主要范围是:
        1.与国家安全有关的事项。国家安全是国家生存和发展的一种状态、环境和秩序。国家安全是一个国家的最高利益,因此从事与国家安全有关的事项,应当获得许可。如外贸法规定,为维护国家安全或者社会公共利益,国家可以限制进口或者出口货物、技术。测绘法第十九条中规定,外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和管辖的其他海域从事测绘活动,必须经国务院测绘行政主管部门会同军队测绘主管部门批准,并遵守中华人民共和国的有关法律、行政法规的规定。同样,被许可活动影响到国家安全的,也可以收回许可。
        2.经济宏观调控的事项。实行市场经济,政府的职能从计划经济时代的直接干预经济,转变到依靠宏观调控来管理经济。政府管理经济的主要职能,主要是制定和执行宏观调控政策。宏观调控的主要任务,是保证经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进重大经济结构优化,实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段,辅之以必要的行政手段。目前,我国已在财政、金融、税收、海关、外贸等方面制定了一系列宏观调控的法律和政策,宏观调控的手段逐步趋于完善。经济宏观调控方面的许可事项主要有:投资立项、产业布局、进出口管制等。
        3.生态环境保护的事项。随着人类社会的发展,人类改造和影响自然的能力与日俱增,人类与自然的矛盾越来越突出。为了实现可持续发展,保持人类与自然的和谐关系,控制和减少人类对自然和环境的破坏,因此,有关影响生态环境的活动,需要经过批准。我国的环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、海洋环境保护法、建设项目环境保护管理条例等都规定,建设项目环境影响报告书、向环境排放污染物、环境保护工程设施,均须经批准或者验收。
        4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。为了防止个体行为对整个群体、社会的安全造成破坏和不利影响,防止个体行为对集体利益的损害,因此,国家在进行行政管理时,对涉及公共安全与公共利益的活动,要实行事前许可制度。如易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售,以及其他直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动,都要经过批准。人是社会的要素和细胞。国家实施行政管理的根本目的,应当是为了人的发展和福祉。国家要以民为本,维护人的人身健康、生命财产安全。从事有关人身健康生命财产安全的活动,需要获得许可。如药品管理法规定,开办药品生产企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给(药品生产许可证);开办药品批发企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给(药品经营许可证);生产新药或者已有国家标准的药品的,须经国务院药品监督管理部门批准,并发给药品批准文号。
        上述几方面的内容,相互之间有一定的独立性,但有些也不能完全分开,特别是关于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全等方面的事项,往往是一个事物的几个方面,并不能完全划分开来。
        (二)赋予公民、法人或者其他组织特定权利并且具有数量限制的事项
        这类许可事项一般与民事权利有关,许可的结果是向相对人授予某种民事权利,功能是分配有限的自然资源和公共资源。这类许可事项的特点是:第一,其目的是为了合理配置、利用现有资源,防止资源利用中的无序状态。第二,申请人获得许可,通常要支付一定的对价,特别是有关自然资源开发、利用方面的许可。第三,许可与民事合同发生竞合,国家以自然资源和公共资源所有者的身份,向申请人颁发许可,既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动,又可以说是以特定的民事主体身份,转让民事权利。第四,申请人取得的许可,一般可以依法转让。第五,这类许可一般都有数量限制。这类事项主要有:
        1.有限自然资源的配置。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有。国家对这些自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。目前,全国人大常委会根据宪法,已经制定了矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律,对这些自然资源的所有权以及开发利用都作出了规定。其中都规定,开发利用土地、矿产、草原、水等自然资源,都须经审批。
        2.有限公共资源的配置。公共资源包括各种市政设施、道路交通、航空航线、无线电频率等。对公共资源的利用实行许可,主要是为了优化对公共资源的配置,提高公共资源的利用率。目前,一些地方对出租车牌照、公共汽车运营线路实行招标拍卖,取得了较好的效果。
        3.专营权利的赋予,即特定行业的市场准入,主要是公用事业服务等行业,如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点,无法放开竞争,放开竞争容易影响其服务效能。因此,进入这些行业要实行准入制度,要设定比较高的门槛,以使进入者能为公众提供优质服务。如电力法规定,一个供电营业区内只设一个供电营业机构。省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更由供电企业提出申请,经省级电力管理部门会同有关部门审查批准后,由省级电力管理部门发给《供电营业许可证》。
        (三)资格资质方面的事项
        公民、法人或者其他组织为公众提供服务,所从事的职业和工作直接关系公共利益,因而国家要求从事这些职业或行业的公民和组织具备特殊的资格和条件。在这一领域设定许可,主要目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。其特点是:第一,这种许可事项限于为公众直接提供服务的特定职业和行业,间接提供服务,不需要设定许可。对于一些单位、企业内部的一些岗位、职位的资格要求,可以由各单位规定资格条件,而不必由国家来统一确定资格。第二,这些职业和行业直接关系公共利益。第三,从事这些职业或行业要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能,并且需要国家统一规定。这里包含了三个“特殊”,可见其不同于其他的职业或行业。第四,这类资格资质的授予,通过考试、考核方式确定。第五,资格资质与相对人的身份相联系,不能转让、不能继承。目前公民的职业资格许可主要有两类:一是职业资格许可。如律师资格证,律师法规定,律师执业应当取得律师资格和执业证书。执业医师资格证,执业医师法规定,国家实行医师资格考试制度。医师资格考试分为执业医师资格考试和执业助理医师资格考试。医师资格考试成绩合格,取得执业医师资格或者执业助理医师资格。二是劳动技能资格许可。劳动法规定,国家确定职业分类,对规定的职业制定职业技能标准,实行职业资格证书制度,由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。
        有关企业和组织的资格、资质,主要有施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位资质证书,证券交易所会员资格,测绘资格资质,从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构资格证等。
        (四)对特定物的检测、检验和检疫
        这一类事项通常被认为是对物的许可,其实,物与人联系起来,进入到社会生活中,才具有法律上的意义,孤立存在的物是没有法律意义的。在行政许可中,表面上看是对物的许可,实质上是对物的所有人支配和使用该物的一种许可。如国家行政主管部门对电梯进行检验,颁发合格证。表面上看是检验电梯是否安全、合格,其实质是允许所有权人使用该电梯。如果所有权人不打算把该电梯投入使用,或者只用作展览,就不需要检验其是否安全合格。再有对动植物的检验,表面上看只是对这种物的检疫,但其目的是为了允许其所有权人销售、加工该动植物。这一类许可事项的特点是:第一,以对物的检验、检测和检疫为依据决定是否许可,行政机关没有自由裁量权;第二,以既定的技术规范和技术标准作依据,没有数量限制;第三,这种许可相对于被许可人有一定的独立性,被检定为合格的物,在其所有权发生转变时,对该物品的许可仍然有效;第四,这种许可的实质是许可该物的所有权人使用、销售该物品。
        这一类事项主要包括:(1)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用,如民用航空法规定,设计民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备,应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号合格证书,经审查合格的发给型号证书。生产、维修民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备,应当向国务院民用航空主管部门申请领取生产许可证、维修许可证。经审查合格发给相应证书。(2)直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫,如生猪屠宰管理条例规定,定点屠宰场屠宰的生猪,应当经生猪产地动物防疫机构检疫合格。肉品品质检验合格的生猪产品,定点屠宰场应当加盖肉品品质检验合格验讫印章,放行出场。
        本项所列许可范围,与本条第一项所列许可范围,既有区分,又有联系。就其共同点来说,都是准予申请人从事某种活动;就其区别而言,第一项所列事项,侧重于特定的活动,并且这种活动不与特定的物联系起来;而本项所列事项,虽然最终也是准许申请人从事某种活动,但这种活动是与特定的物联系起来的。
        (五)确定主体资格方面的事项
        主要形式是登记。其功能是通过登记,确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。其特点是:第一,未经合法登记、取得特定主体资格的,不得从事相关活动;第二,没有数量上的限制;第三,对申请材料一般只进行形式审查,通常可以当场作出是否准予的决定;第四,行政机关没有自由裁量权。
        登记许可主要有两类:一类是企业法人登记,确立其市场主体资格;另一类是社会组织登记,包括社会团体、事业单位、民办非企业单位登记等,以确立其从事社会活动的资格。这两类主体的确立,都需要按照法定条件登记。对于登记是否属于行政许可,立法过程中有不同意见,有的认为,登记只是一种确认行为,不属于许可;有的认为,当事人不登记,从事相关活动属于违法,因此也是行政许可。总的来看,我国的登记种类比较多,有些登记属于事后确认性质,不属于许可,如房屋登记、抵押登记等。但有一些登记,实际是为了取得行为能力、活动资格,因此这种登记属于行政许可。
        这里还有一个需要研究的问题,即我国参加或者缔结的国际条约或协定,如何设定行政许可的问题。我国签订或者参加的国际条约、协定,对设定行政许可的规定有两类:一类是作为国际义务,要求成员国实施管制、设定行政许可,如军品贸易管制、生态环境保护等;另一类是作为一种权利,允许成员国设定行政许可实施管制,如进口商品配额等。这两类的情况是完全不同的。本条规定的范围,包括了我国签订或者参加的国际条约、协定所涉及的范围,并且国际条约和协定的实施,需要通过立法,转化为国内法实施。因此,国际条约和协定要求设定行政许可或者允许设定行政许可,都可以按照本法的规定办理。
        此外,由于行政许可几乎涵盖了行政管理的所有领域,人的认识还难以穷尽所有需要设定行政许可的事项。为适应未来行政管理工作的需要,本法还设定了开放条款,即单行的法律、行政法规可以根据情况和需要,对上述范围之外的事项设定许可。从立法技术和法制建设上来看,这样的规定是不够理想的。因为最后一项的规定,使本来不明确的设定范围更处于一种不确定状态。因此,在运用这一条设定行政许可时,应当比照前几项的性质和类别,应是那些通过事后补救难以有效消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项。
        第十三条    本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:
        (一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;
        (二)市场竞争机制能够有效调节的;
        (三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;
        (四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
        【释义】    本条是关于不得设定行政许可事项的规定。
        前条规定的行政许可设定范围,是可以设定,并不是一定要设立。因为其中的领域是相当宽泛的,几乎包括了政治、经济和社会生活的主要方面。如果都设定行政许可,许可仍然会过多;并且有些事项,随着社会经济的发展,行政管理手段的改善,原来需要设定行政许可的,也会逐渐变成不需要设定行政许可。为了引导行政许可的设定,对于前条可以设定行政许可的事项,符合本条规定情形的,可以不设定行政许可。
        一、依法由公民、法人或者其他组织自主决定的事项,可以不设定行政许可
        法学理论通常认为,凡是法律未禁止的,就是公民可以行为的;而对国家机关来说,凡是法律未赋予其权力的,都意味着是禁止的。这种理论比较合理地表述了国家权力与公民权利的分配。在这种权利和权力的配置下,公民的权利和自由是广泛的,它包括了政治、民事等多方面的权利。其中民事权利包括了财产权、人身权等。人身权又包括了姓名权、肖像权、名誉权等。公民权利和自由的行使,有些不关涉他人的权利和自由,如人格权、通讯秘密等;还有一些权利和自由,虽然与社会生活发生关系,但通过正常的分析和判断,是可以自主决定的,国家对这类行为不要去干预。过去争论的一个问题,对保姆是否要设定资格?赞成者认为,保姆进入另外一家的家庭生活,密切接触家庭的财产,看管和护理小孩和老人,事关一家的财产与生命安全。事实上,一些地方发生了保姆骗走小孩、盗窃财物等情况,因此应当设定资格许可。另一种观点认为,保姆的品性如何,雇用一个什么样的保姆,采取什么方式进行管教,聘请者完全可以自主决定,不需要国家来干预,即使国家设定了资格许可,上述现象仍然会发生,因此完全没有必要设定资格许可。显然,聘请保姆这类的事情,是当事人可以决定的事情,也应当由当事人自主决定,设定许可是政府过度干预的表现。
        二、市场机制能够有效调节的事项
        对经济的调节有两种,一种是市场竞争调节,还有一种是政府调节。政府调节是在市场调节失灵或市场调节滞后情况下的一种行政干预。进行这种干预时,动用行政权力,对一些经济生活实施许可制度。在市场竞争可以有效调节时,行政干预就要退出。如在市场经济条件下,商品如何定价,完全可以由生产者和销售者确定,因为商品价格与商品的质量紧密联系,如果质次价高,就会无人购买;物美价廉,就会争相购买,市场竞争完全可以解决价格问题。再有,一些行业的投资,也是可以通过平均利润率来调节的,当某一行业的投资回报超过平均利润时,其他行业的资本就会转入到该行业;当某一行业的利润低于平均利润时,该行业的资本就会退出,使该行业的投资减少,改变供求关系。因此,对于这样一些由经济规律可以解决的事情,政府不要去干预,不要设定行政许可。
        三、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项
        行业组织是联系市场主体与政府的桥梁,中介机构是市场主体之间的媒介。它们具有自律、服务、灵活、高效等特点,是市场经济发育和成熟不可缺少的因素。随着市场经济的发展,行业组织和中介机构蓬勃兴起。这些组织和机构,自我管理和自我服务,经过一段时间的发育和成长,逐渐规范和完善,可以承担起一部分社会管理职能,从而减少政府的行政管理压力,实现政府职能的转变。因此,对于一些可以由行业组织自律、中介机构服务可以解决的事项,也不要设定行政许可。特别是一些资格资质、对物品的检测、检验等,完全可以由行业组织来规范确认,如电工、烹饪、电脑软件运用以及对产品质量的认证等。将这些工作交由行业组织或中介服务机构办理,既可减少政府职能,也可以避免某些行政机关工作人员借审批谋私,还可借此调动行业组织和中介服务机构的积极性,培育和完善社会服务功能。
        四、事后监督等其他方式能够解决的事项
        行政许可只是众多行政管理手段中的一种。对于行政许可管理手段的选择,应当与其他管理手段相比较,看哪一种的管理成本更低,效果更好。对于通过其他方式能够解决,达到与行政许可相同作用和效果的,也不要设定行政许可。如通常对于广播电台、电视台播出什么样的节目,出版社出版什么样的书籍,事先并不去审查。但播出或出版之后,如发生版权纠纷、侵犯名誉权等问题,可以通过事后监督、处罚等解决,因此,对播出的节目或出版的书目原则上不要搞事先审查。再有,经营销售一般生活用品和工业用品,不需要审批,如发生销售假冒伪劣产品,消费者可以投诉,市场监管部门可以处罚解决,因此不需要许可。而对于销售经营危险物品,如易燃、易爆等物品,就需要经过严格的审批。因为这类事项是属于事后难以补救或者会造成重大损害的事项。
        前条对行政许可设定范围的表述,使用的是“可以设定行政许可”,本条对不宜设定行政许可事项的表述,同样使用的是“可以不设定行政许可”。这两个可以的使用,表明对行政许可设定范围还处在探索之中,现行的规定还有较大的弹性,仍然需要结合具体的立法,在实践中进一步完善。
        第十四条    本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。
        必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律.或者自行制定行政法规。
        【释义】本条是关于法律、行政法规和国务院决定的设定行政许可的规定。
        行政许可是政府对经济和社会活动进行事前管制的手段,按照依法行政的要求,实施行政许可要有法律、法规作为依据。如《律师法》规定,律师执业应当取得律师资格和执业证书;《执业医师法》规定,医师执业要取得执业医师资格,并向卫生行政部门申请注册;国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定,成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记等等。目前行政许可太多、太滥,主要原因就是设定权大乱,一些没有立法权的机关也在设定行政许可。制定行政许可法的目的之一,就是要规范行政许可的设定权,规定谁有权设定行政许可,以什么形式设定行政许可。设定行政许可是立法行为,应当符合我国的立法体制。
        一、我国的立法体制
        立法体制是一个国家立法权限如何划分的制度。主要内容包括两个方面:一是哪些国家机关享有立法权,享有多大的立法权;二是享有不同立法权限的国家机关之间是一种什么样的关系。从世界范围来看,主要有三种不同的立法体制:一是一级立法体制,即立法权由中央统一行使,地方不享有立法权;二是二级立法体制,即立法权由中央和地方共同行使;三是一元二级立法体制,即立法权主要集中在中央,地方享有部分立法权。一个国家采取什么相关的立法体制,是由这个国家的国体、政体、国家结构、历史传统以及民族情况等一系列客观原因决定的。我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的立法体制有自己的特点。根据宪法、立法法和有关组织法的规定,我国的立法体制是统一、多层级的立法体制。全国人大及其常委会可以制定法律,国务院可以制定行政法规,省、自治区、直辖市以及较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规,经济特区所在地的省、市的人大及其常委会可以制定经济特区法规,民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。此外,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定规章,省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府可以制定规章。法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章都是我国法律体系的组成部分。只有通过上述立法形式,才可以对公民的权利和自由设定限制条件,也就是说,行政许可的设定权就是在这些立法形式之间进行分配。
        二、行政许可设定存在的问题
        设定行政许可属于立法行为,应当按照宪法和立法法确立的立法体制进行。目前行政许可存在的主要问题之一就是设定权太乱,不仅法律、法规、规章设定行政许可,大量的规章以下的规范性文件也在设行政许可;不仅有立法权的机关设定行政许可,许多没有立法权的机关也在设定行政许可,甚至有的行政机关的内部机构也在设定行政许可。据1997年深圳市对市政府各部门实施行政许可的情况进行了调查,除市人民银行外,50个政府部门以审批、核准、备案等3种形式实施的行政许可共1134项。这些许可形式中,法律设定的48个,行政法规或国务院文件设定的104个,部门规章或者部委文件设定的323个,广东省地方性法规设定的13个,深圳市地方性法规设定的49个,广东省委、省政府设定的70个,深圳市委、市政府设定的143个,广东省政府厅、局设定的53个,深圳市委、市政府办公厅设定的27个,深圳市委、市政府各部门设定的110个,各部门内部处室发文设定的20多个,还有一些没有任何依据,只是政府部门自己认为应当审批。行政许可太多、太滥,限制了公民的权利和自由,影响了经济发展的活力。制定行政许可法的主要目的之一,就是要规定哪些机关可以设定行政许可,以什么形式设定行政许可,解决行政许可设定权“乱”的问题。
        三、法律的设定权
        法律是全国人大及其常委会制定的规范性文件,是宪法之下效力层次最高的规范性文件。全国人民代表大会是国家最高权力机关,在国家机关的权力分工中,全国人大及其常委会行使国家立法权是立法机关,由它对公民的权利和自由作必要的限制,符合法治精神和原则。因此,本法规定法律可以设定行政许可。但是,法律设定行政许可的权力也不是无限的,首先,法律也要尊重宪法的原则和精神,充分保护宪法确定的公民的权利和自由,要尽量少设行政许可。其次,法律设定行政许可,还要受本法第十二条的限制,即一般应在第十二条规定五类事项的范围内设定行政许可。虽然本法规定法律可以超出这五类事项设定行政许可,但应当理解为这是例外规定,是在特别需要的情况下才可设定,不是可以不受限制,任意扩大设定范围。第三,法律设定行政许可还要受本法第十三条的限制,即通过本法第十三条规定的四种方式可以解决的,也不应设定行政许可。
        四、行政法规的设定权
        行政法规是国务院制定的规范性文件。国务院是国家最高权力机关的执行机关,是最高行政机关,根据宪法和立法法规定,国务院可以制定行政法规。在我国的法律体系中,行政法规是效力层次仅次于宪法、法律,其设定权的范围较大,根据本法第十二条的规定,行政法规和法律设定的行政许可的范围是一样的。但实际上,行政法规的设定范围要小于法律,根据本法第十四条的规定,尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。因此,在行政法规与法律的关系上,法律没有规定的,它可以规定,法律有规定的,它可以作具体规定,不得与法律相抵触。此外,行政法规设定行政许可还要受立法法第八条限制,立法法第八条列举了全国人大及其常委会的专属立法权,行政法规不得设定立法法规定只能由法律规定的事项,或者须经法律明确授权。另外,行政法规还应当在本法第十二条规定的五类可以设定行政许可的事项范围内设定行政许可,虽然本法第十二条规定的行政法规还可以对其他事项设定行政许可,但应当理解这是例外授权,应慎重使用。此外,行政法规设定行政许可应遵守本法第十三条的规定,通过本法第十三条规定的四种方式可以解决的,也不应设定行政许可。
        五、国务院决定的设定权
        国务院发布决定是国务院根据宪法第八十九条所享有的一项权力。一般是针对某个方面的具体事项作出的、与行政法规不同的一种规范性文件,其制定程序也不同于行政法规,不属于我国法律体系的组成部分。因此,在制定行政许可法的过程中,对于国务院的决定是否可以设定行政许可,有不同意见。一种意见认为,设定行政许可是一种立法行为,宪法和立法法对立法的形式作了明确规定,国务院的决定不属于法的渊源,由它来设定行政许可与行政许可法定的原则不符,也与现有的立法体制不协调;现在对国务院发布的文件中什么是行政法规,什么不是行政法规已经分清楚了,国务院如果需要设定行政许可,可以用制定行政法规的方式,没有必要再用决定的方式设定行政许可。因此,不赞成国务院决定可以设定行政许可。一种意见赞成赋予国务院决定行政许可设定权,理由是:(1)行政许可法取消了国务院部门规章的行政许可设定权,而现在部门规章设定的行政许可量比较大,经过清理,有一些还需要保留,但又不可能马上都上升为行政法规,可以通过国务院发布决定的方式,对需要保留的部门规章设定的行政许可作一揽子规定;(2)加入世贸组织以后,出现一些紧急情况,需要我国有相应的应急措施。如当某个国家在贸易方面对我国出口的产品采取禁止、限制或其他歧视性措施时,我们有权按照对等原则采取相应措施,实施进出口许可和配额管理等临时性行政许可,由于以后国务院部门规章不能设定行政许可,就需要国务院作出决定。但这些限制措施一般是属于临时性的,也不可能制定行政法规;(3)目前,我国还有一些管理领域,法制不太健全,没有法律,行政法规也很少,实践中主要靠“红头文件”在管,在今后一段时间内,制定法律的时机还不成熟,由国务院决定设定行政许可来管,是一个现实可行的选择;(4)在改革开放的过程中,在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保障等方面有一些试点、试验的事项,先是用政策作指导,在局部地区、特定领域实施,积累经验,在制定法律、行政法规前,也需要采取行政许可的方式实施管理,防止出现混乱。还有一种意见认为,国务院的决定在制定程序和法律效力与行政法规不同,如果要赋予其行政许可设定权,也要与行政法规有所区别,必须限定条件。
        最后,综合考虑上述因素,本法规定:“必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。”因此,国务院采用决定的方式设定行政许可,要受两种限制:一是在“必要时”,即来不及制定法律、行政法规,又确实需要通过设定行政许可来管理;二是实施后,应当“及时”提请全国人大及其常委会制定法律或自行制定行政法规。立法过程中有人提出应当对国务院发布决定的实施时限作出规定,如规定“一年内有效”。考虑到国务院决定是针对不同情况规定的,时限不好规定,所以立法用了“及时”这个概念。
        第十五条    本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
        地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
        【释义】    本条是关于地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定行政许可的规定。
        我国的立法体制是一个统一的、分层级的立法体制,法律、行政法规、地方性法规、规章都是广义的“法”的组成部分,但它们的法律效力等级不同。在宪法之下,法律的效力等级最高、行政法规次之,它们属于中央立法,立法权限较大;地方性法规的效力等级低于行政法规,只在本行政区域有效;国务院部门规章和地方政府规章处于最低层级,立法权限较小。在联邦制国家,一般实行地方自治,地方有较大的自治权,立法权由联邦议会和各州议会分享。我国是一个单一制的国家,立法权主要集中在中央,由法律和行政法规作出决定,地方立法权限较小,主要是对中央立法具体化,起到拾遗补阙的作用,再就是对地方事务作出规范。本法对地方性法规和地方政府规章的行政许可设定权的分配上,也体现了我国立法体制的特点。
        一、地方性法规的设定权
        地方性法规是由有立法权的地方人大及其常委会制定的规范性文件。包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规、较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规以及经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定的经济特区法规。这些都属于广义的“地方性法规”的范围。从法理上讲,地方性法规是地方国家权力机关制定的,其立法权限应当比政府的立法权限大,由其设定行政许可,对所辖区域的公民的权利作出限制,符合法治的一般原则。因此,许多国家行政许可的设定权主要集中在中央和地方议会,政府没有设定权或者设定权较小。如澳大利亚、奥地利,行政许可由联邦议会和州议会设定,联邦政府没有设定权;在德国,行政许可主要由联邦议会和州议会设定,行政机关不能设定行政许可,但经过议会的授权,政府可以设定一些具体的、暂时性的行政许可;在美国,对哪些行业、职业和产品实施许可证管理,主要由州议会立法决定。我国的情况与国外不同,立法权主要集中在中央,地方的立法权限较小,地方人大的立法权要小于国务院。因此,本法规定,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可。
        地方性法规设定行政许可还应遵守以下规定:(1)在本法第十二条规定可以设定行政许可的五类事项范围内设定行政许可;(2)通过本法第十三条规定的四种方式能够解决的,也不得设定行政许可;(3)尚未制定上位法,即尚未制定法律、行政法规;(4)不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可;设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动和提供服务;不得限制其他地区的产品进入本地区市场。
        二、省级人民政府规章的设定权
        规章是由国务院部门或者省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的规范性文件,是我国法律体系中层级最低的一种法的形式,包括国务院部门规章和地方人民政府规章。根据行政诉讼法的规定,规章不能作为行政审判的依据,法院在审理行政案件时只是“参照”使用。规章要取得完整的法的效力,必须由法律明确授权,像行政处罚法授权规章设定行政处罚一样。目前,规章设定的行政许可比较多,存在的问题也多,因此,行政许可法草案没有授权国务院部门规章可以设定行政许可,但考虑到地方政府综合管理所辖行政区域的各项事务,授权省、自治区、直辖市和较大市的人民政府规章可以设定行政许可。
        对是否应当授权地方政府规章设定行政许可,存在两种意见。一种意见不同意地方规章设定行政许可,理由是:(1)制定行政许可法的主要目的之一;就是要治理行政许可过多、过滥,而当前行政许可混乱的一个主要原因,就是规章设定的行政许可太多。保留地方政府规章的设定权,行政许可过多、过滥的问题可能依然得不到解决,取消地方政府规章的行政许可设定权,有利于控制行政许可的数量,是行政许可制度改革的发展方向;(2)根据立法权的规定,国务院部门规章与地方政府规章处于同一法律位阶,行政许可法草案没有授予国务院部门规章行政许可设定权,授予地方政府规章行政许可设定权,二者不平衡;(3)设定行政许可是给行政机关设定权力,给公民设定义务,根据现代法治精神,行政机关不能自己给自己设定权力,不能自我授权。地方政府是法律、法规的实施机关,按照设定权和实施权分开的原则,地方政府不应当有设定权;(4)设定行政许可属于立法行为,应当符合宪法和立法法确立的立法体制以及依法行政的要求,规章主要是为执行法律、法规而作出具体规定,不具有创设性的立法权,赋予地方政府立法权,不符合我国的立法体制。如果地方人民政府认为有必要设定行政许可,可以提请有立法权的地方人大及常委会制定地方性法规。这样,不仅有利于巩固和加强地方人大作为地方国家权力机关的作用,也有利于进一步落实依法行政,实现依法治国;(5)地方人大两个月开一次会,立法法没有对地方性法规需要几审通过作出要求,地方人大可以灵活掌握,能够及时地制定地方性法规,设定行政许可;(6)规章设定行政许可之后,一旦在执行中产生诉讼,法院在审理案件时,只是“参照”规章,司法上会产生难以确定的后果,给执法带来困难。另一种意见赞成赋予地方政府规章一定的行政许可设定权。理由是:(1)在中国这样一个大国,社会、经济情况发展不平衡,什么事都由中央管很难管好,往往一统就死,一放就乱。从国外的经验看,地方自主权扩大是发展趋势;(2)这几年政府对经济管理的思想发生变化,地方要促进经济发展,搞好投资环境,不会乱设行政许可,以前乱设许可的情况有所改变,赋予地方政府规章设定权不会有问题;(3)地方性法规制定的周期较长,设定权集中于地方性法规,不利于保障行政管理的效率。
        综合考虑上述两种不同的意见,立法机关认为我国的省级行政区划比较大,各省、自治区、直辖市之间存在很大差别,省级政府在全面负责本行政区域经济、社会管理工作中,当出现地方性的特殊问题时,需要立即采取行政许可措施进行管理,而法律、行政法规未作规定,又来不及或者不需要制定地方性法规,在这种情况下赋予省级政府一定的行政许可设定权是必要的。省级政府规章设定行政许可,一般是授权有关部门实施,不存在自我授权,这一点与国务院部门规章有所不同。最后行政许可法对草案进行了比较大的修改,将地方政府规章的设定权限制在省级人民政府规章上。行政许可法规定:“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”
        根据本法的规定,省级地方政府规章设定行政许可还应当遵守以下规定:(1)只能设定临时性的行政许可。这种临时性的行政许可有效期为1年,如果需要继续执行,应当上升为地方性法规;(2)在属于本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项范围内设定行政许可;(3)通过本法第十三条规定的四种方式能够解决的,不得设定行政许可;(4)尚未制定法律、行政法规和地方性法规的;(5)不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可;设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务;不得限制其他地区的产品进入本地区市场。
        第十六条    行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。
        地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。
        规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。
        法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。
        【释义】    本条是关于行政法规、地方性法规、规章的行政许可规定权的规定。
        设定权和规定权是两种不同的立法权。所谓设定权是指法的创制权,是立法机关创制新的行为规范的权力,是从“无”到“有”。规定权是指现有的法的规范具体化的权力,不创制新的行为规范,是从“粗”到“细”。设定权和规定权都属于广义的立法权。在我国,立法主体呈多元化,除全国人大及其常委会外,国务院、省级人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、国务院部门、省级人民政府、较大市的人民政府等都有一定的立法权。但它们的立法权限不同,立法的目的也不同,有的是创制性的立法,有的是执行性的立法。创制性的立法是立法主体为了填补法律或者法规的空白而进行的立法;执行性的立法是为了执行某个特定的法律或者法规的规定而进行的立法,是对法律或者法规的具体化。根据宪法和立法法的规定,行政法规和规章作为行政机关的立法,它们都需要上位法作为“依据”,是为实施上位法而制定的实施性的规范性文件。地方性法规虽然不需要上位法作为“依据”,只要不与法律、行政法规“相抵触”就可以,但实践中地方性法规还是以实施法律、行政法规为主。因此,可以说行政法规、地方性法规和规章主要是为了保证宪法和法律的实施而制定的,从性质上讲,主要是执行性的立法。但实际情况是,我国的法制建设起步较晚,任务重,都由全国人大及其常委会立法,一是进展慢,赶不上发展需要;二是有些事情制定法律的时机还不成熟,需要国务院或者地方先行试验。因此,不同的立法主体都有一定的创制权。在我国,行政法规创制性的立法比较多,地方性法规和规章创制性的立法比较小,尤其是规章,一般都是执行性的立法。本法第十四条、第十五条规定了行政法规、地方性法规和省级人民政府规章在行政许可立法上的创制性立法权,划分了行政许可的设定权,本条进一步规定了它们在行政许可立法上的执行性立法权,即规定了行政法规、地方性法规和规章的行政许可规定权。
        一、行政法规的规定权
        根据宪法和立法法的规定,行政法规是国务院根据宪法和法律或者法律的授权制定的规范性文件,它的法律位阶比较高,既可以设定行政许可,也可以对法律设定的行政许可进行具体化。目前,由于一些领域全国人大及其常委会没有立法,行政法规进行创设的立法比较多,大量的行政许可是由行政法规设定的,行政法规对法律设定行政许可作出具体规定的比较少。这是由于我国法制建设初期的任务和特点决定的。随着全国人大及其常委会的立法越来越多,法律的空白越来越少,行政法规的创制性立法空间相对变小。但全国人大及其常委会制定的法律一般比较概括、抽象,对拿不准的东西往往授权行政法规去规定,因此,行政法规对法律作进一步具体化的空间还比较大。所以,本法规定行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。行政法规对法律设定的行政许可作具体规定,要注意与其创设性立法的区别,也就是说在对法律规定的行政许可作具体规定时,不能创设新的行政许可。
        二、地方性法规的规定权
        地方性法规是省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的规范性文件,不需要有上位法作为“依据”,有自主立法的性质。但实际情况是,地方法规创设性的立法比较少,实施性的立法比较多。尤其我国各地区经济发展不平衡,国家在制定法律时,往往规定得比较“粗”,给地方立法留下一定的“空间”,实践中地方性法规主要以实施法律为主。因此,本法规定地方性法规可以在法律、行政法规规定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。根据这一规定,地方性法规既可以对法律设定的行政许可作出具体规定,也可以对行政法规设定的行政许可作出具体规定。同样需要注意的是,地方性法规在对法律、行政法规设定的行政许可作具体化时,不能增设新的行政许可。
        三、规章的规定权
        这里的规章包括国务院部门规章和地方人民政府规章。国务院部门规章是根据法律、行政法规制定的规范性文件;地方政府规章是根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。无论是国务院部门还是地方人民政府,其主要职能还是执行法律、法规,进一步落实法律、法规的规定。有时法律、法规制定得比较“粗”,如果不进一步细化,执法人员不好掌握,执行起来可能会乱,因此,需要规章进一步具体化。本法规定规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,赋予规章行政许可规定权,以保证法律、法规的贯彻实施。
        这里的“上位法”是指法律效力等级高的法。由于制定机关不同,法的效力等级也不同,在不同的效力等级的法之间,效力等级高的为上位法,效力等级低的为下位法。如在法律与行政法规之间,法律是上位法,行政法规是下位法;在行政法规与地方性法规之间,行政法规是上位法,地方性法规是下位法。对于国务院部门规章来说,法律和行政法规是上位法。对于地方政府规章来说,法律、行政法规、地方性法规都是上位法。
        本法没有赋予国务院部门规章的设定权。在审议中有不同意见,有意见的认为,应当给部门规章一定的行政许可设定权,其主要理由是:(1)在我国目前的法律体系中,部门规章与地方政府规章在效力上处于同一位阶,在设定行政许可方面应当处于平等的地位,如果给地方政府规章设定权,就应当给部门规章设定权。部门规章作为我国法律体系的重要组成部分,其内容是公开、透明和规范的,并已成为各部门依法行使行政管理权的重要依据;(2)随着社会经济的不断发展,需要政府管理的事务越来越多,有些事项必须实行行政许可,但制定法律、行政法规需要一个较长的过程,应当允许各部门不断探索和调整自己的管理形式和方式,不必事事都要经过国务院讨论、决定;(3)在有些行政管理领域,法制还不健全,大量的执法依据是中央和国务院的文件,包括中办、国办、中宣部的有关文件和部门规章。如果这些文件设定的行政许可都不能作为执法依据,一时间国家法律又不能出台,管理上就会出现空档,行政管理就会出现无法可依的局面;(4)我国已加入世贸组织,为了保护人民健康,维护国家利益,需要利用部门规章的形式及时采取一些有针对性的技术贸易措施,设定必要的行政许可,如果不分情况,区别对待,一律禁止部门规章设定行政许可,在今后的管理中有可能陷于被动;(5)赋予部门规章行政许可设定权,只要按照合法、合理、效率、责任、监督的原则,通过严格行政许可的设定条件,建立规范的行政许可程序和监督机制,就能保障和监督行政机关有效实施行政管理,实现政府职能的转变。另一种意见不赞成赋予部门规章行政许可设定权。理由是:(1)在设定权问题上,要继续体现行政许可制度改革的精神,政府管该管的,放开不该管的,不能干什么都要发许可证,政府不能变成万能的政府,要尽量减少许可;(2)许可太多,会影响效率。现在企业工商登记的前置审批太多,地方政府要营造好的投资环境,要求工商行政部门快发执照,但这些前置的许可程序又不能少,给工商企业登记带来很多问题;(3)在市场监管上,应当加强事后监督,减少事前许可;在设定权上,所有许可事项,只要两道手续,搞二重奏就可以了。原则上应当取消部门规章和地方政府规章的设定权。
        取消部门规章的行政许可设定权是在起草行政许可法过程中国务院所作出的重大决策,是放松行政管制,治理行政许可太多、太滥的必要措施。考虑到国务院各部门主要任务是执行法律、行政法规,是执法部门,不宜自我授权,以防止为本部门和本系统设定和扩大权力。虽然取消规章的设定权会有一些问题,但是没有行政许可并不是放弃监管,对一些必要的行政许可,可以通过国务院发布决定的方式予以保留,因此,取消规章的设定权不会有太严重的后果。权衡利弊,最后,行政许可法维持了国务院提交的草案的规定,没有赋予部门规章行政许可设定权。
        法规、规章在对上位法设定的行政许可作具体规定时,主要是对行政许可的条件、程序等作出具体规定,应当注意两点:
        1.不得增设行政许可
        如法律规定设立某类企业需要某个部门批准后,就可以到工商局登记注册,行政法规在作具体规定时,规定还要另外一个部门批准,这就属于增设了行政许可。对于上位法作出规定的管理事项,如果需要设定行政许可,应当由上位法设定,上位法没有设定,应当理解不需要用设定行政许可的方式管理,下位法不能增设新的行政许可。这样规定是为了防止不同立法主体重复设定行政许可。
        2.不得增设违反上位法规定的其他条件
        上位法在设定行政许可时,有时没有规定条件,有时条件规定得比较概括,出现这两种情况,都需要法规、规章进一步具体规定,但不得增设违反上位法规定的其他条件。如何理解是对许可的条件进行具体化还是增设新的条件,实践中往往难以区分。应当结合设定行政许可的目的来判断。如烟草专卖法第十五条规定:“经营烟草制品批发业务的企业,必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准,取得烟草专卖批发企业许可证,并经工商行政管理部门核准登记。”没有对取得“烟草专卖批发企业许可证”的条件作规定,需要法规或者规章作出具体规定。如果法规、规章规定必须经营指定的烟厂生产的卷烟,就属于增设了违反上位法规定的条件。再比如计量法第十二条第一款规定:“制造修理计量器具的企业、事业单位,必须具备与所制造、修理的计量器具相适应的设施、人员和检定仪器设备,经县级以上人民政府计量行政部门考核合格,取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》”。但对必须具备什么样的设施、人员和检定仪器设备没有规定。国务院计量主管部门可以作具体规定,如果计量主管部门规定生产规模必须达到多少才发证,也属于增设新的条件。
        第十七条    除本法第十四条、第十五条规定的外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。
        【释义】    本条是关于禁止法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的规定。
        这些年来,行政许可太多、太滥的一个重要原因,就是行政许可的设定权太乱。不仅法律、行政法规、地方性法规、规章设定行政许可,大量的规章以下的规范性文件也在设定行政许可,不仅有立法权的机关设定行政许可,没有立法权的机关和机关的内部机构也在设定行政许可。2002年11月,国务院公布了第一批取消的许可项目,依据行政法规设定的81项,依据国务院文件设定的88项,依据部门规章设定的279项,依据部门文件设定的303项,其他部门内设机构设定的38项。2003年2月27日,国务院公布了第二批取消的许可项目,共计406项,多数是规章或规章以下的文件设定的。行政许可法第十四条、第十五条从正面规定了可以设定行政许可的法的形式,将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级人民政府规章,本条从另一方面规定了除上述几种法的形式以外,其他规范性文件都不能设定行政许可。理解本条应当注意:
        一、有设定权的机关设定行政许可,必须用本法规定的形式
        全国人大及其常委会设定行政许可,应当用制定法律的形式;国务院设定行政许可,要通过制定行政法规、发布决定的形式;地方人大设定行政许可,要通过制定地方性法规的形式;省级人民政府设定行政许可,要通过规章的形式。立法法对法律、行政法规、地方性法规、规章规范的内容和制定程序的要求,是其成为法的渊源的必要条件,有设定权的机关设定行政许可,要用符合立法法规定的立法形式,不能以其他规范性文件的方式设定行政许可。如国务院不能通过转发部门文件的形式设定行政许可,也不能以办公厅文件的形式设定行政许可;地方人大不能通过决定的方式设定行政许可;省级人民政府也不能通过发布文件的形式设定行政许可。
        二、没有行政许可设定权的其他机关不得以任何形式设定行政许可
        除本法规定有行政许可设定权的机关外,其他一切机关、组织都不能设定行政许可。如军事机关、审判机关、检察机关不能设定行政许可;社会团体、行业组织也不能设定行政许可;省级人民政府以下的行政机关或者其内部机构也不能通过发文件的方式设定行政许可。上述机关或组织设定的行政许可,都是无效的。
        第十八条    设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
        【释义】    本条是关于设定行政许可要明确行政许可的实施机关、条件、程序和期限的规定。
        立法是执法的前提,完善的立法是公正执法的必要保证。目前行政许可存在许多乱的原因,有设定权乱的原因,还有法律、法规设定行政许可时规定得不具体,导致实施中行政许可的乱。如实施机关的管辖没有划分清楚,大家都有权管,从而导致实施中部门争管辖权、重复许可的现象;没有规定条件或者条件不具体,导致执法人中没有好处不许可,有了好处乱许可;没有程序或者程序复杂,申请人的权利无从保护;没有期限或者期限不明确,有些许可长期拖着不办,也不答复,影响行政效率等等。立法只规定要实行行政许可,而不规定行政许可的条件、程序和期限,是人治而不是法治,最终的结果会导致行政专断和执法腐败。因此,本法在总则第四条规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本条进一步落实总则的要求,规定设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
        一、应当规定实施机关
        一般情况下,法律、法规在设定行政许可时,实施机关都比较明确。实施机关容易出现的问题:一是上下级之间管辖不清,下级行政机关发了许可,上级行政机关也要发,造成重复许可。如发生在某地的“馒头办”事件,省、市执法部门为了本单位利益争发证权、收费权而造成重复许可;二是有些行政许可事项,由于行政机关在职能上存在交叉,造成一个事项,两个机关都要发证,从而导致乱许可。如某省关于出租车的管理,由于存在着交通和城建两个部门管,职能交叉,出租车在市区运营,需要申请城建部门颁发一个许可证,出了市区运营,则需要申请交通部门再颁发一个许可证。这种由于部门职能交叉,导致多头管理、重复许可的现象时有发生。因此,设定行政许可,应当对实施机关作出明确规定,以防止多头管理、重复许可。
        二、应当规定行政许可的条件
        行政许可的条件是申请人取得许可必须达到的最低要求,是行政机关决定是否许可的客观尺度。行政许可作为一个制度化的管理手段,就是利用设定条件来限制人们的活动,通过既定的法律规则来规范社会关系,调整人们的行为。如果只有限制要求,没有相应的条件,行政许可就不是“法治”手段,就会导致“人治”。如有的城市出租车运营牌照的发放,没有标准,暗箱操作,找关系,会送礼,就能得到运营牌照,一个城市出现几百家出租汽车公司,管理混乱,再去治理,费时费力。设定行政许可没有规定许可的条件,或者规定得不具体,就可能导致行政机关执法人员在实施行政许可时带有相当大的随意性,申请人的申请是否符合许可条件,完全由执法人员自由裁量,实践中有时执法人员仅根据习惯、经验甚至关系,或者个人获得的好处多少决定是否许可,致使出现没有关系、没有好处不许可,有了好处乱许可的现象,行政许可成为滋生腐败的温床。因此,无论是法律、行政法规,还是地方性法规和省级人民政府规章,设定行政许可,都应当尽量明确许可的标准。如果法律、行政法规不能明确的,地方性法规和规章可以给予明确。
        三、应当规定程序
        科学、合理的程序是行政许可制度良好运行的必要保障。有强调程序重要的观点认为,程序就是法,法就是程序。但是,由于以前的立法不注重程序规定,导致行政许可设定中存在程序不完备、不科学或者缺乏程序的现象。程序不完备、不科学,可能导致环节太多,影响行政效率,如有的许可项目在政府部门之间或者一个部门内部重复审批。有的法律没有规定程序,申请人如何申请、先干什么、后干什么、行政机关不答复或者不批准怎么办、申请人有什么权利、等等,都没有规定。这种设定行政许可没有规定许可程序的情况,在早期的立法中比较普遍。没有程序,行政机关执法人员在审查时随意性大,暗箱操作,申请人的权利无法保障。因此,为了防止任意行政,保护申请人的合法权益,提高行政效率,在设定行政许可时,应当明确许可的程序。本法对行政许可的一般程序和特别程序作了规定,单行法如果没有特别的程序要求,就应当适用本法的程序规定。
        四、应当规定行政许可的期限
        行政许可的期限是作出行政许可决定的时间限制。规定期限限制,增强行政决定的可预期性,既是行政效率的要求,也可以防止行政许可机关故意拖延,有利于保护申请人的权利。我国不少行政许可在设定时没有期限,什么时间作出决定,完全由行政机关工作人员自己掌握。在实践中导致行政效率低下,许多该发的许可证行政机关拖着迟迟不发,有的甚至以此来索取不正当利益。尤其是在经济管理领域,有时一个投资项目的审批跑下来,往往需要几个月甚至几年的时间。有的等审批到手,已错过投资机会。因此,行政许可的期限非常重要,立法设定行政许可时,必须明确行政许可的期限。应当注意,本法第四章第三节对行政许可的期限做了比较具体的规定,一般情况下,实施行政许可应当适用本法的规定。但由于每个行政许可的情况不同,有些行政许可不宜适用本法规定的期限,这时,具体的立法就应当作特别规定。因此,本法第四十二条规定,法律、法规另有规定的,依照其规定。
        第十九条    起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
        【释义】    本条是关于起草单位对拟设定的行政许可要听取意见,并向制定机关说明设定行政许可的必要性和对经济、社会的影响评价的规定。
        实践中,行政机关争许可权、收费权、罚款权的现象比较多。行政机关对搞行政许可有积极性,一讲管理,就是搞行政许可,利用行政许可收费。由于我国行政管理性的法律、法规大都是由各部委或者厅局等执法部门起草的,搞行政许可的积极性也反映到起草就要控制。因此,本法对起草法律。法规、规章草案拟设定行政许可的,规定了几种程序性的限制。
        一、应当广泛听取意见
        立法应当体现人民群众的意志,反映人民群众的意见、要求和建议。起草法律、法规草案是立法的一个环节,也需要体现立法民主的要求。尤其是设定行政许可,限制了公民的权利和自由,更应当让公民参与立法过程。此外,随着行政管理专业性、技术性的增强,立法还要听取各方面专家的意见。总之,立法就是要在各方利益上画杠杠,要保证立法的公正性、科学性,就要协调好全局利益与局部利益、集体利益和个人利益、长远利益和眼前利益等的关系。为了保证立法质量,起草法律、法规草案要听取方方面面的意见,不仅听管理部门的意见,还要听被管理方的意见;不仅要听利益相关人的意见,还要听专家的意见。根据本条规定,听取意见可以采取论证会、听证会等形式。
        1.论证会。就是邀请有关专家对草案内容,尤其是一些带有技术性的问题的必要性、可行性、科学性进行研究论证,作出评估,供起草单位和制定机关参考。目前,全国人大的立法听取专家意见主要是以座谈会的形式出现的,以立法论证会的形式不多见。对于座谈会和论证会有什么不同,理论意义多于实践意义。
        2.听证会。立法听证会是指由法案的起草单位主持,由代表不同利益的双方或多方参加,对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论,起草单位根据辩论结果,确定草案内容。听证一词来自英国的司法程序,最初指司法听证,后来这一制度从英国传到美国,扩大到立法和行政中。20世纪60年代,西方社会公众参与立法和行政事务的呼声越来越高,美国法律规定了立法听证制度,受到西方社会的普遍认同。目前,立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度。在我国,立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例都规定了听证制度。它是加强立法民主化、科学化的一个重要措施,是我国社会主义民主立法和人民群众参加国家管理的重要形式。但在实践中,立法听证运用得还不多,听证的效果还不显著,立法听证制度还有待进一步完善。立法听证较之座谈会有其优越性,就是透明度高,对问题的调查更深入、更充分。对立法中是否需要设定行政许可进行听证,让管理方和被管理方充分陈述意见和进行辩论,矛盾就会得到比较充分地暴露,立法就会更加切实可行。
        此外,还有其他听取意见的方式,如将草案印发各有关部门和单位,书面征求意见,或者将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登,向全社会征求意见。这些是立法机关运用得比较多的形式。
        二、向制定机关说明理由
        立法是要确立行为规则,要建章立制,每一项制度的确立都不可能只有利,没有弊,只有收益,没有成本,行政许可也是这样。要求起草单位对拟设定行政许可说明理由,有助于立法机关判断设定行政许可的必要性、可行性,减少不必要的行政许可。起草单位的说明包括:(1)设定该行政许可的必要性;(2)对经济和社会可能产生的影响;(3)听取和采纳意见的情况。
        1.必要性评价。立法是对社会关系进行调整,对人们的行为予以规范,虽然是一个社会所不可缺少的,但立法也有成本,如限制了人们的自由,带来管制成本等等。因此,不是法越多越好,立法既要考虑其积极作用,也要考虑其消极作用。需要不需要立法,立法能不能规范社会关系,这些都是每个草案必须回答的问题。对立法的必要性作出说明,是每个法律、法规的起草单位向制定机关说明的重要内容。为了限制乱设行政许可,本条规定要对设定行政许可的必要性作出说明。
        2.经济、社会影响评价。行政许可功能有多种,其中有两种作用是主要的,一个是配置资源,一个是控制危险。作为一种配置资源的手段,行政许可是弥补市场机制自发配置资源上的不足,在出现自然垄断、信息不对称等情况下发挥作用。因此,在市场经济体制下,在发挥市场配置资源方面的基础性作用的同时,对于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置等方面,由政府通过行政许可的方式进行配置,以提高资源的利用效率,节约资源,已成为各国的通行做法。不仅我国的行政许可多,美国、日本等西方国家的许可都比较多,都有放松管制的要求。对于设定行政许可,要从经济影响进行评价和分析,看其对经济的影响是利大于弊,还是弊大于利,是成本高于收益,还是收益高于成本,是提高了资源的配置效率,还是妨碍了市场机制的配置作用。行政许可的另一个重要作用是作为一种社会规制手段,它用于控制危险,在出现外部不经济(如企业生产对环境造成破坏)、非价值性物品(如枪支、毒品)等情况,这些都直接关系人身健康、生命财产安全、公共安全和公共利益,通过事先许可的方式加以控制,以保证公民的人身、财产安全,维护正常的社会秩序。
        3.听取和采纳意见的情况。法律规定起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见。起草单位要通过这些形式充分听取各方面的意见,既要听取行政管理机关的意见,也要听取管理相对人的意见,既要听取本系统、本部门的意见,也要听取其他部门和系统的意见,既要听取赞成的意见,也要听取反对的意见。从国外的情况看,正式的听证,要根据听证记录作出决定。现在我们的听证会出现走过场的情况,采纳与否,完全由主持听证的机关自己掌握,有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具,听得进对自己部门有利的,听不进对自己部门不利的,使听证失去本来的作用。因此,法律规定要向制定机关说明听取和采纳意见的情况,以保证立法民主参与的实效性。
        第二十条    行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。
        行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。
        公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。
        【释义】    本条是关于对已有的行政许可进行评价的规定。
        根据辩证法的观点,一切事物都是运动的,反映事物规律的制度也要与时俱进,要放在一个动态的过程中进行考察,要随着社会的发展而作出相应的调整。对于一项具体的行政许可,其设定的时候可能是必要的,但经过一段时间,这种必要性可能就降低,再实施下去,可能就会弊大于利,阻碍经济和社会的发展。20世纪80年代以来,为了解决长期困扰人们的经济增长缓慢问题,在西方主要发达国家出现了改革和放松政府管制的趋势。英国从撒切尔政府开始就抛弃了过去一贯奉行的国家干预政策,采用私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神等所谓新的“自由市场经济”和非官僚化制度来促进经济发展。在美国,解除政府对经济的过度管制一直是80年代里根政府8年执政府的热门话题;90年代,克林顿政府亦宣称,“大政府的时代已经结束”,政府的管理模式正由过去的强制管制朝着市场自律的方式发展。90年代以后,日本的泡沫经济开始崩溃,为应对严峻的局面,日本政府也开始了大规模的改革,其中最重要的措施之一就是放弃规制(管制)、保护模式的体制,构筑充满创造性和活力的健全的竞争社会。为此还建立了对规制立法的评估制度。我国的情况虽与西方国家不完全相同,经济持续高增长,但如果不对过度的不适当的政府管制加以改革,也难以保证经济长期健康发展。目前我国行政审批制度改革正在进行之中,从中央到地方都在对行政许可进行清理,范围之广,力度之大,前所未有。目前清理工作进展顺利,2002年11月,国务院公布了第一批取消的审批项目,涉及国务院56个部门和单位。其中,涉及经济管理事务的560项,涉及社会管理事务的167项,涉及行政管理事务及其他方面事务的62项。2003年2月27日,国务院又公布了第二批取消的审批项目406项。
        清理工作实质上就是对现存的行政许可进行分析和评价。根据西方经济学的理论,对行政许可的评价可以包括经济分析和道德分析。经济分析是指对行政许可的成本分析,包括实施行政许可的直接成本和错误成本。直接成本是行政许可的运作成本,包括公共成本和私人成本两部分,公共成本是实施行政许可的行政机关的办公费用、工作人员的工资等;私人成本是申请人自行或者委托他人准备和递交的申请材料、开展寻租、打通关节等费用。错误成本是指错误许可的成本,如对该许可的不许可,不该许可的给予许可等导致资源无效利用产生的成本。道德成本是指行政许可实施机关的工作人员利用许可设租,申请人为了取得许可而寻租所产生的道德损害。道德成本在行政许可过程中不可避免。西方经济学理论给我们评价行政许可制度提供了思路,如何在实践中加以应用,需要我们认真的思考和研究。
        本法对实施行政许可的评价规定了具体的标准和要求。
        一、设定机关的评价
        根据本法的规定,行政许可主要是由国家立法机关、国务院和地方立法机关设定的,最终的修改和废止权也在设定机关,从根本上解决行政许可存在的问题,还要靠设定机关从源头上把好关。因此,本法规定设定机关要定期对其设定的行政许可进行评价。评价的内容主要是必要性,对经济和社会的影响等。经过评价,认为通过本法第十三条规定能够解决的,就应当及时修改或者废止。至于“定期”是多长时间,本法没有明确规定,由各设定机关自己决定。
        二、实施机关的评价
        实施机关是法律、法规的执行机关,在执法的第一线,对法律、法规设定的行政许可的实施情况最了解,行政许可是否有必要,最有发言权。但是,设定行政许可是赋予实施机关权力,实施机关能否公正地评价行政许可的必要性,值得研究。从实际情况看,地方政府减少行政许可的积极性高,政府部门减少行政许可的阻力大。因此,是由地方政府对法律、法规设定的行政许可的必要性进行评价,还是由具体执法部门进行评价,法律没有明确规定,由地方政府自己决定。评价的标准,可以按照本法第十三条的规定进行分析评价。
        三、公民、法人或者其他组织的意见和建议
        公民、法人或者其他组织作为行政管理相对人一方,是行政许可实施的对象,与设定机关和实施机关相比,对行政许可的负面作用可能体会得更为深切。设定机关对实施的行政许可进行评价,不仅要听取实施机关的评价,还要充分听取公民、法人或者其他组织的意见和建议,听取人民群众的评价,这样才能作出正确的判断。人民群众既是国家的主人,是国家权力的来源,同时也是行政管理的对象。不仅在设定行政许可时,设定机关要听取公民、法人或者其他组织的意见,在实施后,也要听取公民、法人或者其他组织的意见和建议。根据本条的规定,公民、法人或者其他组织既可以向行政许可的设定机关提出意见和建议,也可以向实施机关提出意见和建议;既可以针对行政许可的设定提出意见和建议,也可以对行政许可的实施提出意见和建议。规定由公民、法人或者其他组织对行政许可的设定和实施提出意见和建议,是宪法规定的公民的批评、建议权的具体体现,设定机关和实施机关如何听取这些意见和建议,需要在实践中不断完善。
        第二十一条    省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可。
        【释义】    本条是关于省级人民政府停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政许可的规定。
        在市场经济条件下,资源的配置一般是由市场机制发挥作用来配置的,但是,市场不是万能的,市场机制会出现失灵或者失败的情况,如当市场经济中出现自然垄断、信息不对称、不正当竞争等情况,需要行政权力的介入和发挥作用。根据西方规制经济学的理论,政府对经济的干预,主要是利用许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的质量和数量、投资等行为加以规制,以提高资源的配置效率和确保利用者的公平使用。因此,行政许可的存在对发展市场经济不可缺少。但是,正像市场机制调节存在失灵一样,政府规制失灵也同样存在。如为了限制过度竞争,对某些行业的进入加以限制,已进入这些行业的企业就可以维持较高的利润水平,而无须通过技术进步等手段降低成本,从而导致企业内部无效率;为了实施规制,需要设置相应的管理机构和人员,会增加行政费用,同时企业用于规制方面的费用也在增加;此外,行政机关的工作人员会利用许可的权力“寻租”,谋取不当利益,不仅增加投资者的成本,还会产生道德成本。因此,行政许可使用不当会阻碍经济发展。在各种行政许可中,有关经济事务的行政许可占较大比例,如2002年国务院各部门共清理出审批项目4159项。有关经济管理和社会管理等事物的审批项目各约占一半。据上海市政府统计,在上海共有行政审批2027项,其中经济建设类为1249项,占61.6%。涉及经济事务的行政许可太多,增加了投资成本和市场主体进入市场的成本,阻碍了经济的发展。目前现有的行政许可,有些是计划经济时期制定的,有的严重不适应市场经济的需要,但法律、法规没有修改或废止,地方仍要执行。各地为了促进经济发展,减少经济性行政许可的积极性很高,在实践中裁减了一些涉及经济事务的行政许可。但这些行政许可来源不一,有些是法律设定,有些是行政法规设定,有些是地方性法规设定,还有些是规章设定的。为了保护法制统一,维护法律的稳定性和权威性,停止实施法律、法规设定的行政许可要慎重。地方政府在清理这些行政许可的过程中,要坚持法制统一原则。即使出现法律、法规不适应社会和经济发展的需要,也要通过法定的程序加以修改或废止,地方政府不能自己决定哪些行政许可应当保留,哪些行政许可应当取消。根据本法规定,省级人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,报国务院批准后,可以停止实施。
        一、必须是行政法规设定的行政许可
        如果是国务院部门规章设定的行政许可,根据本法的规定,部委规章没有设定权,国务院不上升为行政法规,也不通过决定的方式予以保留,其设定的行政许可自然在清理之列;如果是地方性法规设定的,一般地方政府是这些地方性法规的提案人,地方政府可以向地方人大提出修改或者中止执行的议案;对于法律设定的行政许可,由于法律设定的行政许可比较少,如果确有一些行政许可不适应经济发展需要,地方政府可以建议全国人大及其常委会修改,不能自主决定停止执行。对于行政法规设定的行政许可,地方政府无权清理,要报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施有关行政许可。
        二、必须是省、自治区、直辖市人民政府才能提出
        省级人民政府的层级比较高,是国务院的直接下级机关,向国务院提出停止实施行政法规设定的行政许可,符合程序。县(区)、市政府不能提出停止实施行政法规规定的行政许可,如果需要在本行政区域停止实施行政法规设定的行政许可,可以由省、自治区、直辖市人民政府提出。
        三、必须是对有关经济事务的行政许可事项
        行政许可有的是防止社会危险而设定的,属于涉及社会事务的行政许可;有的是弥补市场机制的不足,为了配置资源而设定的,属于涉及经济事务的行政许可。省级政府提出停止实施的行政许可必须是有关经济事务的,对于涉及社会事务的行政许可,不能申请停止实施。
        四、停止实施的标准是通过本法第十三条规定的方式能够解决
        即:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采取事后监督等其他行政管理方式能够解决的。